流域环境保护中的中央地方关系
摘要：流域环境保护事关中华民族的基本生存，也是中央与地方关系调节的重要领域。中央有义务规定流域统一的环保标准及其地方实施义务，并通过司法诉讼等机制让地方义务落到实处。由于地方选民是流域环境污染首当其冲的受害者，所以流域环境保护首先要依靠地方选举制度的力量，让地方行政执法直接对当地选民负责，从源头上遏制企业的污染行为。在此基础上，中央通过行政和司法监督纠正流域环境污染的外部效应论文联盟www.Lwlm.com，迫使地方政府对其管辖范围内的环境执法负责。只有这样，中国才能遏制流域生态环境不断恶化的趋势。
关键词：中央与地方关系；流域环境保护；地方自治
中图分类号：D922.68文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2011)06—0094—04
一、引言
据网民和记者调查，云南省曲靖市一些不法工业长年大量倾倒铬渣而不修建任何防护设施，造成当地水田严重污染，许多村民罹患各种癌症，其中死亡时最小的仅9岁，而村民们获得的补偿却寥寥无几。事实上近年来，媒体已多次报道由此造成的南盘江水污染事件。2009年10月，南盘江雷打滩水库突然变黑，569吨鱼死亡，12家养殖户损失惨重；2010年6月初，养殖户重新投放的20吨鱼苗再次大量死亡，养殖户血本无归……。①铬渣因为富含六价铬而毒性超强且水溶性好，在雨水的冲刷下极易流淌至河中，严重污染水源和土壤，因而含铬废物早已被列入《国家危险废物名录》。原国家环保总局发布的《铬渣污染治理环境保护技术规范》对铬渣的挖掘、堆放、运输和贮存都提出了严格要求：有关企业应采取措施，防止雨水径流进入铬渣堆放场所；铬渣的运输路线应尽可能避开居民聚居点、水源保护区等环境敏感区，运输过程应执行《危险废物转移联单管理办法》，在转移危险废物前须报批危险废物转移计划。然而，这些规定对于云南省曲靖市的铬渣运输和贮存却形同虚设，那里铬渣的存放几乎没有受到任何监管，更没有实施危险废物转移联单制度。
铬渣污染事件对中国的环境保护提出了诸多值得深思的问题。首先，云南省曲靖市的铬渣露天堆放十余年，有的甚至长达二十余年，如此高危物质在人们眼皮底下存放如此之久，却在造成大量癌症和上访之前无人问津，地方环保执法部门在哪里？其次，如前文所述，铬渣存放和运输并非无法可依，中央对此早已制定了详细规则，但该规则为何一直得不到执行？中央环保部门如何行为，才能有效落实或督促地方落实中央立法？再次，部分铬渣已流入江河并造成流域污染，流出云南的铬渣对下游省区造成了污染，治理污染的成本由这些省区承担不仅有失公正，也不能对污染企业进行有效惩处，不能从源头防治污染。在这种情况下，中央和地方环保部门对防治流域污染各自应尽什么义务？最后，铬渣污染事件还显示，环境污染事件之所以频繁发生，部分是因为污染企业事后不需要为全部治理成本买单。铬渣污染已在云南省曲靖市造成大量癌症，污染企业本来要为此付出巨大成本，但在现有法律体制下，受害人的诉权得不到保障，其通过法律途径获得的赔偿根本不足以补偿其所遭受的伤害和痛苦；有的地方甚至禁止法院受理“敏感”案件，如此不仅引发大量家庭悲剧和社会矛盾，也为工业污染大开绿灯。
由此可见，中国环境保护亟待加大监管力度，问题是中央和地方如何在环境监管领域进行分权合作。毫无疑问，中央必须介入这一重要领域，但介入程度和方式应随相关事项的性质而有所不同。总的来说，中央在选择监管模式的过程中应考虑以下问题：有关事项是否具有迫切的全国性利益？全国性利益在什么程度上可以通过地方自治获得保证？全国性利益通过什么分权方式才能获得最有效保护？本文拟以流域环境保护为例分析这些问题并提出相应的解决方案。
二、中央地方分权的一般原则
为了保护生态环境等受到公认的公共利益，各国主要采取三种监管模式：第一，对于全国人民共享的全国性公共利益，由中央制定保护性立法并在各地建立分支机构予以执行；第二，对于属于特定地方人民的地方性公共利益，由当地政府制定适合地方需要的立法并由地方政府执行；第三，为了节省执法成本，某些全国性公共利益由中央负责立法、地方负责执行。因此，要有效保护特定领域的公共利益，首先有必要确定相关事项的性质，并在中央和地方之间适当分配立法权限。划定中央与地方立法权限的基本标准是被调控事项的全国性或地方性。如Sharma教授指出：“那些严重影响居民生活并允许按照各州的地方条件实现国家发展的权力自然分配给了各州政府，而那些涉及国家整体的具有全国重要性的事务则分配给了中央政府。”②换言之，那些影响全国性利益的事务由中央政府管理，仅具有地方性影响的事务则由地方政府处理。现实中，各国的中央与地方关系也都把国防、外交、货币、关税、邮政、国籍等事项交由中央政府管理，把地方政府的形成、地方官员选拔、地方税收等地方性事务交给或保留给了地方政府。
然而，究竟哪些是“全国性”事务、哪些是“地方性”事务？除了上述有限的基本共识之外，各国实践在这个问题上似乎并不存在一个单一模式。如Watts教授在比较诸多国家的中央和地方分权之后认为：“每个联邦应当采取那些最适合其特定情况的管理制度，而不是试图遵循一个单一的或理论上的模式。”③作为最早的联邦制国家，美国联邦宪法中列举的中央权力包括征税、调节国际和州际贸易、制造钱币、国防等事项；德国《基本法》列举的中央政府专有立法权中则有美国中央政府所没有的版权保护和出版立法、自由民主的基本秩序之保护等权力，其中央和各州的共有立法权中更有美国中央政府所没有的民事与刑事法的制定及其判决与执行、劳工立法、教育等权力；加拿大则与美、德不同，作为其联邦宪法一部分的《1867年英属北美法案》把婚