[关键词] 绩效评估；公民参与； 政治 参与
公共组织绩效评估是新公共管理的重要组成部分之一。政府部门实施绩效评估的努力由来已久， [ 1 ]但“结果导向”和“外部责任”原则， 无疑是当代政府绩效评估区别于传统实践的主要特征。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出的转变，从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变。[ 2 ]外部责任原则强调， 绩效评估不能像传统实践那样局限于层级控制和内部管理的改进，而应着眼于向公民展示绩效水平并为此承担相应的责任。用绩效评估强化问责被视为政府责任机制的根本性变革， 因为它向公众展示了他们从交纳的税金中能够得到什么。[ 3 ]结果导向和外部责任可以归结为政府绩效评估中的“公民为本”， 要实现绩效评估聚焦于“公民期望的结果”并使之成为推进责任政府的有效机制，公民在绩效评估过程中的广泛参与至关重要。
本文立足我国20多年来的实践， 对政府绩效评估活动中的公民参与做一回顾、评价与展望。第一部分讨论相关理论， 旨在为政府绩效评估中的公民参与构建一个适当的概念体系和分析框架。第二和第三部分分别以“政府主导与公民无参与阶段”、“公民有限参与阶段”为题，通过历史回顾和比较， 描述政府绩效评估实践中公民角色和地位的演变。第四部分在现实评价的基础上， 提出推进政府绩效评估中公民参与的着力点。
理论、概念体系与分析框架
虽然政府绩效评估中的公民参与受到普遍重视， [ 4 ]但迄今为止， 国内外相关 文献 中对此尚缺乏系统的理论 研究 。其原因也许是， 对西方发达国家来说， 绩效评估中的公民参与属于一个基本解决因而不需要深入探究的 问题 。但对我国而言，绩效评估还处于初级阶段， 由于政治体制和环境等特点， 公民参与尚在 发展 变化过程中。因此， 要描述分析我国政府绩效评估实践中公民参与的发展历程，首先有必要借鉴国内外相关研究成果，构建一个绩效评估中公民参与的概念体系和分析框架。公民政治参与具有多样化的形式和层次。在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上， Sherr ArstEin提出了“公民参与阶梯论”， 把公民参与的发展历程分为八种具体形式、三个阶段：
第一阶段属于“公民无参与”，对应形式分别是“政府操纵”和“宣传 教育 ”；
第二阶段为“象征性参与”，具体形式包括“给予信息”、“政策咨询”和“组织形成”， 公民在一定程度上具有进入公共政策过程和参与机会， 但为保护其决策权力，政府会改变参与团体的权力分配来决定参与过程，公民参与的自主性程度不高；
第三阶段为“完全型参与”，公民享有合法的实体性权力与程序权力， 参与公共政策的制定和执行， 对社区的公共事务进行自主式的管理， 其具体形式包括“合作伙伴关系”、“授予权力”、“公民自主控制”。[ 5 ]与此类似， 本杰明·巴伯(Benjamin Barber) 在《强势民主》一书中，划分了公民政治参与的12 种方式。[ 6 ]Mark Abramson等人把公民政治参与的角色分为“政府信息的消费者”、“政府服务的客户”、“政府决策的参与者”三种类型。[ 7 ]马克·霍哲等人则立足信息 时代 的大背景，探讨超越投票箱的“数字化”公民参与潜力， 认为公民参与正在从传统的“静态信息传播”发展到政府/公民之间广泛互动的“动态模式”。[ 8 ]
与范围广泛的公民政治参与相比，政府绩效评估中的公民参与限于特定的舞台， 由此决定了参与的独特范围、方式以及相关主体之间的独特关系。从公民和政府的关系看， 政府及其组成部门是绩效评估的客体，公民则是绩效评估的主体。实践中， 公民的主体身份主要通过两种形式来体现： 一是公民团体或第三部门自发启动、自主实施，对政府绩效进行独立的评价； 二是公民参与由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动，参与方式从低层次的“信息接受”、“被动信息供给” (如顾客满意度调查中填写问卷、接受访谈等) 等到高层次的“决策分享” (如共同选择要评估的部门或项目、共同确定评估的 内容 和侧重点等) 。据此可以把政府绩效评估中的公民参与划分为两种基本形式： 公民独立实施的政府绩效评估； 政府绩效评估中的公民介入。
政府绩效评估是一个由多种环节和要素构成的动态过程，公民在政府绩效评估中的介入涉及不同的环节， 由此决定了参与的范围或广度。马克·霍哲概括了良好的评估和绩效改善体系包括的七个步骤， 将公民参与融入每一步骤并描述了参与的方式和具体内容。[ 9 ]依据这一成果， 可以把政府绩效评估中公民介入的范围概括如下：
表1 评估与绩效改进步骤与公民介入的方式和内容
评估本身并不是目的，充分利用相关信息提高组织绩效和公共服务质量才是绩效评估的最终目的。不论独立评估政府绩效还是介入政府的绩效评估活动， 只有当公民意愿和评价产生了相应的 影响 或切实发挥了作用时，公民在绩效评估中的主体地位才能够真正确立。在这里， 政府部门对公民评估的“回应”至关重要， 主客体之间的互动和依存关系因此成为绩效评估中公民参与的核心特征。换言之，作为“完全型政治参与”形式的公民“自主控制”和“自主治理”， 在分析绩效评估中的公民参与时并不适用。至于公民参与绩效评估时发言权和影响力的大小， 目前 尚无 科学 的评判标准。可以认为，公民的发言权和影响力类似一个连续谱， 处于从毫无影响到决定性影响两极之间的某一位置。
上述讨论涉及到政府绩效评估中公民参与的三个重要方面：参与的基本形式， 即“独立自主实施”还是“介入政府发动的绩效评估活动”； 参与的范围或广度， 即绩效评估诸环节中公民具体参与了哪些环节； 参与产生的实际影响，这既包括公民在绩效评估诸环节决策中的发言权大小， 又包括公民的满意度表达在多大程度上能推进相关部门的工作改进。综合三个方面的考虑， 可以把绩效评估中的公民参与划分为以下五个层次：
1、公民无参与： 政府启动并组织实施绩效评估， 目的限于控制和内部管理，评估基本上属于政府的内部活动且评估结果主要由内部消费， 公民连“被动信息供给者”的角色也无从发挥；
2、无效参与： 公民独立对政府绩效进行评估， 这本身反映了公民的参与热情与积极性，但被评估对象对评估结果缺乏积极的回应， 公民评估活动从自主实施开始， 以自我欣赏、自我消费结束， 没有产生所期望的影响， 其积极性也难以持久；
3、有限参与： 对公民独立实施的政府绩效评估而言，有限性主要表现为评价结果影响力的有限性；对政府绩效评估中的公民介入来说， 有限性既可以表现为公民仅参与了绩效评估全过程的某些环节， 又可以表现为公民参与绩效评估诸环节的决策但发言权有限， 还可以表现为公民满意度表达对部门的影响力有限；
4、高度参与： 公民介入政府启动和实施的绩效评估活动，不仅参与范围广(参与了绩效评估诸环节的决策选择) ， 而且公民参与能产生显著的影响力；
5、主导型参与： 公民发动评估并在各环节的决策中拥有高度自主权，评估结果对政府决策、资源配置以及管理改革产生了实质性影响。从公民中心的视角来看， 这无疑是政府绩效评估中公民参与的最高形态或模式， 但国内外实践中目前尚无范例。
公民参与的层次划分及其 参考 因素可图示如下：
本文随后部分将参照以上概念体系和分析框架，对我国政府绩效评估中公民参与的历程进行回顾和展望。讨论集中于政府绩效评估中的公民介入这一基本形式， 这一方面出于文章篇幅的限制， 另一方面是因为， 虽然近年来零点集团等民间团体开展了对政府绩效的独立评估， [ 10 ]但评估模式及其效果还有待观察。
政府主导与公民无参与阶段
政府组织绩效评估进入我国是在改革开放时期，笔者把其发展历程分为三个阶段。第一阶段从20世纪80年代中期到90年代初期， 绩效评估在“目标责任制”的旗帜下实施， 并构成目标责任制的重要组成部分。第二阶段从20世纪90年代初期开始， 持续大约10余年。这一时期绩效评估的主要特征包括：目标责任制依然是绩效评估主要载体， 但采取了自上而下系统推进的方式； 政府绩效评估关注的焦点是 经济 增长。进入21世纪后，随着最高领导集体的更替， 政府的施政理念发生了明显变化， 绩效评估由此进入了发展的第三阶段， 其特征是逐步摆脱过去的“GDP崇拜”，更关注民生和可持续发展， 从而体现“科学发展观”。[ 11 ]
但从政府绩效评估中的公民介入角度看，我国的发展可以说经历了两个基本阶段： 20世纪80年代中期到本世纪初期，可以说是“政府主导与公民无参与阶段”； 本世纪初期至今， 则属于政府绩效评估中公民“有限参与”阶段。需要说明的是， 上述阶段划分属于一种发展趋势的描述， 不同阶段并不存在一个清晰的时间界限。原因之一是，在中央政府没有提出统一要求和制度规范的情况下，绩效评估主要由地方政府启动和实施， 而各地的做法千差万别。
目标责任制在我国始于20世纪80年代中期， 是国际流行的“目标管理” (MBO) 技术的变通 应用 。目标管理包括组织目标的确立、目标的分解、目标进展状况的监测反馈、目标完成情况的考核评估等多个环节，组织绩效评估无疑是其重要组成部分。这一时期的目标责任制具有自愿性质， 中央没有提出统一要求， 也没有相应的规范和实施指南。1988年 中国 城市目标管理研究会成立时，共有13个大中型城市参加， [ 12 ]表明目标责任制的应用比较普遍。
虽然这一时期目标责任制的实施情况缺乏完整纪录和描述，但从少量简评性质的文章看， [ 13 ]基本上属于政府内部管理 方法 和技术的变革， 公民在其中没有发挥作用， 甚至对有关实施情况也缺乏系统了解。
与80年代的实践相比， 90年代的目标责任制具有两个明显特征： 一是自上而下的系统推进，二是关注焦点是经济增长。有学者把这一管理体制称为“压力性体制”，即“一级政治组织为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。
压力性体制的运行过程大致可分为四个阶段。
第一阶段是指标和任务的确定，通常由上级政府设定， 各项指标的增长幅度一般高于平均增长率， 并与竞争者(邻近地区) 拉开距离。
第二阶段是指标和任务的分解，签订岗位目标责任制是其“制度化”方式， 因其政治色彩较浓， 又被称为“政治承包制”。政治承包由地方各级党政领导部门牵头， 层层签订责任书， 一直到基层政府中的一般工作人员，而且每经过一个层次， 派发的目标会被相应地拔高， 以确保指标能够完成。
第三阶段是指标任务的完成，即责任承担者千方百计完成自己的义务。
第四阶段是指标和任务完成情况的评价，标准一般是建设项目的多少， 引进资金的数量以及各种经济指标的增长幅度。成绩突出者进行奖励， 未完成目标或成绩不突出则实施处罚。奖惩不仅涉及物质经济利益， 更重要的是官员的升迁、荣辱都与指标的完成情况挂钩，因此被形象地称为“一手高指标， 一手乌纱帽”。[ 14 ]
表2展示了1999年F省C县对所属乡镇经济责任目标完成的考核指标体系， 从中对以经济增长为中心的“压力型体制”下的绩效评估内容有一个初步印象。各地产业结构、发展战略和条件有很大的不同，由此带来绩效具体评价指标方面的差异， 但总体上看， 这一时期政府绩效评估的基本内容框架大同小异。
表2 1999 年F省C县政府对乡镇政府的考核指标体系
笔者曾这样概括我国绩效评估实践的主要特征：首先是其“内向性”， 评估主要是一种政府内部的行为， 由政府部门发动并组织实施， 评价结果主要用于“内部消费”，对 社会 和公民相对封闭。其次是评估的“单向性”。从政府层级关系看，绩效评估主要是上级对下级的评估； 从行政机关与其它公共部门的关系来看， 重视政府主管部门对所属企、事业单位的评估， 忽视 企业 、事业单位对各自主管部门的评估。第三是评估的“控制取向”，更多着眼于内部控制和监督。[ 15 ]这方面一个明显的对比是， “国外相关文件多以'XX人民有权利享受更好的政府服务……'开场， 而我国地方政府的类似文件中出现频率最高的却是'为贯彻落实……'或'为保障政令畅通'， 内部控制的特色很明显”。[ 16 ]也许由于这一点， 国外学者更多把考核评估作为中央控制地方和干部的手段来讨论。[ 17 ]
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