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法制政府背景下城管执法管理研究

来源:论文联盟  作者:顾秀梅 [字体: ]

法制政府背景下城管执法管理研究

自1997年以来,按照国务院有关文件规定,全国各地先后开展了相对集中行政处罚权(试点)工作。“行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的,是为了解决多头执法、职权交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题……”,根据这一目的,各地组局建队开展城市管理工作,取得了显著的成绩,积累了丰富的经验。然而,在摊点管理方面,虽然有些好的做法,由于地区、人文等差异,可借鉴性不强,街头摊点的管理仍是城管部门的“短板”所在。
  一、街头摊点管理现状
  街头摊点是全国乃至全球普遍存在的现象,是公民生存权和政府管理权之间的博弈。从古人素有“赶集”的习俗和《清明上河图》描述的内容来看,我国自古以来,一直有街头摊点的存在,现在所说的“流动摊点”俨然是古市井文化的延续。
  从姑苏区目前的人口结构来看,外来人员相当于户籍人口数量的四成,其中有相当一部分人员是没有一技之长的,加上本地的无业人员,数量会更大。对于这些人员来说,自食其力的最简单方式就是摆摊设点,这一点可以从图表一、二中看出:工商类的违章占比达21%,市容类达53%,两者共计74%,占了数字平台接警总量的七成以上。(图1、图2)
  二、街头摊点管理的困惑
  城市管理领域所涵盖的范围较为广泛,而且反复性高、易引发矛盾;且原先由多个部门行使的最为敏感的法律、法规,现在集中到城市管理部门统一行使。这些因素大大增添了城市管理行政执法的难度。集中行政处罚权制度作为一项新事物,在缺乏可借鉴经验的情况下,又肩负起解决在城市管理工作中长期存在的多头执法、推诿扯皮等一系列问题,因此在实际的工作中存在种种困惑。
  (一)人口变化。从表3和图3可以看出,苏州的户籍人口和流动人口以每年数十万计的数量增长,其中户籍人口的增加除了本地人口自然增长外,还包括一部分流动人口的转入。流入苏城的外来人口中有相当比例的人员学历偏低,如表1所示,所能从事的职业是起步于较为低端的行业,这一点从市公安局公布的来苏流动人员从业分类中得到印证,如表2所示。低学历、低端就业决定着低收入。由于自身的本文由论文联盟http://www.LWlm.COM收集整理生活习性和收入原因,他们对商品、服务质量要求不高,以吃饱、省钱为准,街头摊点成了他们一段时间内的最爱。以餐饮、日用品为主的街头摊点中,大部分摊主来自外来人口,从需求到供应,在外来人口内部形成一个较为完成的供求关系链。另外,本地一些低收入人群也有从事摆摊设点的情况,他们的加入,更壮大了这一群体。户籍和流动人口共同组成的摊点群体,使得政府一些帮扶政策执行效果欠佳、推行难度较大,原本要解决本地下岗工人和低收入人员生计问题的“放心早点工程”,因为政策制定不够完善,并未起到减少原有摊点和强化行业自律的作用,造成了目的和效果相背离的情形。(表1、表2、表3、图3)
  (二)法律法规的不完善。苏州市对摊点的行政处罚权归在“7+1”中的工商类,具体实施细则为:擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道、地铁通道以及其他公共场地摆摊设点;管理依据是《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十五条第三款;法律责任是《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条第三项;处罚规定为责令停止违法行为,继续违法经营的,暂扣其兜售的物品及装盛器具,处以20元以上200元以下的罚款;处罚标准为第一次立即改正的不予处罚,第二次处罚20~50元,第三次处罚50~150元,三次以上处罚150~200元。应该说对摊点的自由裁量行政处罚权规定的很细,同时还体现了“教育在先、处罚在后”的立法精神,然而在执法实物中却遇到了阻力。有些摊主在第一次设摊被给予立即改正的处罚后,轉到不同的地方继续经营又被查处,根据细则规定第二次要予以20~50元的处罚,而摊主提出异议:二次经营的地点不同,是否能视作同一行为,即能否被认作第一次、第二次?面对这一问题,细则未作出具体规定和解释,这里的次数是指经营行为,还是同一地点兜售物品的经营行为,如何界定,执法部门陷入被动。“良法是善治之前提”,制定的法律法规,包括司法解释必须是清晰明了没有歧义的,这样才能保证法律的权威性和无可争议性,尤其是热点和难点问题。显然,苏州市关于摊点的规定尚未达到“良法”的范畴。 
  (三)执法困境
  1、制约措施缺失。街头摊点的管理之于城管执法部门,好比行人、非机动车违章之于交警,共同特点是:现象普遍,有法可依,却管理效果差、执行难。一方面数量庞大的摊点从白天到晚上遍布城市的大街小巷,城管部门的执法力量不可能面面俱到,执法盲区存在是客观事实。即使发现摊点经营,要实施依法暂扣物品,这对执法人员现场控制能力的要求非常高,稍有不慎就会引发暴力抗法;另一方面舆论导向。一旦有摊点和城管发生冲突,围观人群觉得摊主靠双手自食其力,不给政府添负担,城管应予以关照,相反很少有支持城管的声音。最后,处罚措施难以根治顽疾。由于街头摊点不像门店经营,需办理相关证照,一旦有违规行为相关执法部门可处以吊销证照的行政处罚,从源头规范经营行为。而摊点违章一般施以经济处罚,力度较轻,从实践中也可看出,因受到城管部门的行政处罚后放弃设摊的情况实为鲜见。

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