民主主权：政治理论中主权概念之演变与主权理论新取向

 肆、主权的再思索

    学者批评主权概念所造成的模糊和争议，亦即主权 问题 只是一种 理论 上的争议，它并没有实际上的效益和重要性。然而，一项理论如果被广泛的接受和使用，它自身将因此对实际现象产生启示和 影响 ，而且能够提供为相关领域实质 发展 的基础。其实，主权概念的变化正反映着国家与国际 社会 价值观念和 法律 体系的发展。因为主权概念不是固定不变的，反而是随着 时代 的改变而有不同的解释 内容 。本节将对人民主权的面向与限制、主权概念在国际法的地位与发展，以及当代国际人权法发展中对于人权与主权关系的影响等予以讨论。 本文由中国论文联盟WWW.LWLM.COM收集整理。

    一、人民主权的面向与限制

    主权概念在国家内部的角色与地位，历经绝对主权和人民主权的定义和洗礼后，在国家理论的探讨中已经具有不可忽视的地位；但是如前所述，不论是绝对主权或是人民主权理论，两者皆仅强调在 政治 社会中权力的归属和分配问题：绝对主权论者认为君主或政府应该掌握至高的政治权力，才能有效的控制政治资源与行使权力，以确保人民的安全和国家社会的稳定；人民主权论者则主张人民才是最终政治权力的来源处和拥有者，他们清楚划分政府与人民的关系，政府有行政权、司法权、或甚至少部份以全体利益为依归的立法权，但是最终的立法权力是属于全体人民的。

    虽然人民主权理论的精义强调人民统治，而民主也就是一种人民统治的政治制度，然而自有这个概念以来，人民主权并不必然的保证民主政治。虽然在洛克和卢梭的理论之中，二人都分别认为代表政府和定期全体公民聚会是实践人民主权主要 方法 ，但是人民主权概念多半是被使用在相对于反民主的极权制度，而仅停留在最终政治权力归属的层面。J.T. Talmon 认为人民主权概念极易成为集权或极权统治的借口，尤其是在它被认同为共同意志而被政客在群众运动中煽动着的时候，少数统治菁英很容易利用这项口号，以人民主权之名，行独裁统治之实 <注65>。人类过去两百年的政治史中不乏这种案例，譬如所有共产独裁国家皆以「人民共和国」自居！

    学者 Mostov 认为传统对于人民主权的解释是一种「结果取向」（result- oriented）的理解方式，也就是仅从权威性的决策权力是归属于谁（一个人、少数人或多数人）的角度来探讨。在这种主权观念中，人民主权的实践只是由是否具有议会来衡量，或是由议会的法案是否符合人民的利益来判断 <注66>。于是她提出了一个「过程取向」（process-oriented）的方式来凸显人民主权的另一面， 她认为「过程取向」的人民主权应该由「在社会选择的过程中个人与个人的关系」来理解<注67>。卢梭式的主权实践在技术上有其不可行性，但是公民以自由平等的身份参与社会政策制订和社会合作，则是「过程取向」的人民主权的理论依据。

    Mostov指出：「要使主权确实掌握在多数人民手中， 就必须将权力平均分配于多数人，而且在形成权威性社会决定的过程中，每一个人与他人的关系必须是独立且自主的参与」<注68>。换言之，这种「过程取向」的主权理论强调政治社会中的个人为了表达偏好，应该且能够参与权威性与有效性的政策决定过程，而不是统治阶层以人民之名为之。但是这种强调参与面的「过程取向」的主权概念，在理论包容性和解释能力方面并未完整表达民主的意涵和面向。

    基于前述几节的讨论，我们可归纳主权概念的数个面向，包括权威（ authority）、合法性（legitimacy）、至高性（supremacy）和领域性（ territoriality ）<注69>。权威概念其实是主权的真正核心，从布丹到卢梭均强调主权概念赋予君主或政府行使国家权威，而不是单纯地合理化统治者的控制能力；因为权威代表和行使主权，它不是一种赤裸的权力或暴力，而是一种合法行使权力的权利。因此，合法性是权威行使权力的前提要件，所以也是主权概念的重要构成要件。霍布斯、洛克和卢梭都各自以不同的理论，建构主权者行使权力的合法性基础，尤其人民主权理论主张政治权力最终归属的人民，才是国家权威行使主权权力的合法性来源；但是，仅仅指出人民是合法政治权力的最终掌有者，并不足以保证国家权威的合法性。因此，虽然洛克和卢梭也都讨论应该如何在政府统治的运用与程序上，去确保人民是主权者的地位，但是人民主权理论并没有进一步融合民主理论，以至于人民主权理论仅停留在讨论主权归属的讨论上。

    至于至高性和领域性是指主权在其领域范围内，是最高的政治和法律权威的掌握者和行使者。多数对于主权概念的讨论，集中在这两个面向。这两个概念有其不可分割性，亦即主权权力的至高性是有领域限制；在国家范围内，主权权力的行使与运作，在法律位阶角度而言，具有最高位阶的效益。但是至高性面向除有领域性限制之外，主权权威的行使尚受到议题的限制，一方面在国际社会中有关主权国家之间的政治性议题，个别主权国家较少能有完全的自主权威，例如冷战时期第三世界国家对于两极对抗的影响力，或甚至纽西兰对于法国在南太平洋进行核试行动的影响等；另一方面，在非政治性的 经济 、社会、 科技 等议题上，虽然日渐受到国际组织和国际法的限制，个别国家对于在其领域内相关议题事件的制度架构与规范仍有主控的能力与管辖权。

    二、国际法中主权概念的演变

    十六、十七世纪时，伴随 现代 国家体系的形成，国际法也逐渐发展并成为国家之间的行为规范。以探讨国家理论展现在世人面前的主权理论，被国际法学者借用描述国与国之间的关系，很快的就成为国际法理论的核心概念。不同的国际法理论和学派，无论是 自然 法学派、实证法学派、政策法学派、批判法学派或是女性主义取向等，均十分重视主权概念在国际法之地位。

    为方便区分起见，学者称描述国家内部的主权概念为「内部主权」（或「国内主权」），而在国际法上的 应用 则被称为「外部主权」（或「国家主权」）<注70>。早期国际法向政治理论借用主权概念时，强调「绝对领土主权」（absolute territorial sovereignty），此一理论认为国家权威非但在其领土内是至高无上的，而且也不存在有其它更高的权威或国际法律可以约束其主权行为。这是一项延伸国内绝对主权理论逻辑的推论结果：「国家在其范围内有宣称不受其它限制和控制的自由，则必须同样承认其它国家在其范围内也具有相同的自由」<注71> 进入二十世纪初后，国家的互动关系增加，绝对领土主权理论乃有修正的必要；于是「有限领土主权」（limited territorial sovereignty ）（或「相对主权」 relative sovereignty ）理论乃逐渐取代传统绝对领土主权理论。简言之，相对主权是在传统观念之中，加入了「不违反国际法」的但书，因此主权观念开始与国际法产生辩证的结合，国家于是成为国际法的主体，享有国际法上的权利与义务。

    在当代国际法 研究 中，主权系指涉国家的基本法律特质和国家属性（ statehood ）的特性。国际法百科全书定义主权为「一个国家独立于其它国家之外，且于法律上不受其它国家的渗透影响，以及国家对其领土和人民的政府权力的至高性和排他性的管辖权」<注72>，这项定义应该加上前述「不违反国际法」的限制。因此，一方面从与其它国家关系而言，国家主权突显出国家独立于其它国家的控制之外，亦即国家间彼此独立自主。另一方面就法律权威而言，如同克雷福特（ James Crawford ）的观点，主权是「国家所假定享有的完整权力」（the plenary competence that States prema facie possess ）<注73>；换言之，主权「不是指国家权力的总集合，而是在国际法范围内国家所享有的权力的集合」<注74>。

    主权因此在国际法中有两项特性（或面向），即外部独立与内部自主。有些学者将这两项特性用「消极主权」（ negative sovereignty ）和「积极主权」（ positive sovereignty ）概念来表现<注75>，这种分类概念是来自于柏林（ Isaish Berlin）的「消极自由」（ negative liberty ）和「积极自由」（ positive liberty ）概念 <注76>。 柏林定义「消极自由」为个人不受他人或外在限制的自由范围，而「积极自由」则是指涉个人作自己的主人而可以主动地、自我主导地去选择、追求或实现目标的自由。因此，「消极主权」就是国家不受其它国家的干涉和控制， 是一种正式的法律状态（ a formal legal condition ），亦即外部独立的意涵； 而「积极主权」就是国家自行处理其国内事物的能力，是一种实质而非形式的状态，亦即内部自主的意涵 <注77>。

    基于主权概念在国际法中凸显出国家的独立自主特性，国际法基于主权概念产生两项效果：主权平等与不干涉原则。首先，主权平等原则（ sovereign equality ）意指主权国家之间，在国际法律地位和权利义务方面是相等的，正如伐拓(Vattel) 所言：「侏儒和巨人一样是人，小国和超强都是国家」<注78>。所有主权国家在法律上相互独立于他国的管辖之外，国家在国际法上相互平等。国际法的不干涉原则（non-intervention）是指国家和国际组织，对属于其它国家内部管辖事件的不干涉。但是国内管辖权的内容和界限是由国际法所决定的，例如近年来的国际法发展趋势中，已渐将人权法的规范和监督视为国际法的一部分，国家在这方面的管辖权受到国际人权法相当多的拘束 <注79>。

    许多学者批评主权概念在国际法上所造成的模糊和争议，并主张以其它概念来取代主权。部份学者主张以「独立」概念来取代主权，然而对于这种主张，寇斯克尼弥（ Martti Koskenniemi ）认为是以另一个模糊的概念取代原本受争议的概念，并无助于概念的澄清和事实的描述 <注80>。冷战结束后，主权概念又受到重视和讨论，同样地也受到相对的怀疑，例如前美国国际法学会会长韩金（ Louis Henkin ）就认为主权是一个「坏字眼」（ bad word ），因为在国内层面，主权被利用为「国家神话」（national mythologies），而在国际层面，主权是一个「标语」（catchword ），一个「替代思考和明确定义的标语」<注81>。

    事实上，韩金所指的主权问题其实是国际法本身的正当性和效力问题。由于国际社会并无类似国内法中央权威的存在，因此部份国际法的效力是决定于其本身的正当性程度，或是依靠「自救」（self-help ）原则，亦即必须依赖个别国家的执行才能产生效力 <注82>。国际社会的这种「相对分权体系」（ relatively decentralized system ）不是主权概念所造成的；相反的，主权概念的改变正反映着国际社会价值观念和法律体系的变化与发展。

    国际法的变迁并未发展到完全否认国家主权在国际法与国际关系的角色和地位，只是将国际法和国内管辖权的关系作一个更为清晰的界定；在缺乏一个世界政府的国际社会中，国家依然是主要行为者，也是执行和维护人权和环保规范的主要政治机构，正如学者所言「主权国家是唯一具有领土的国际行为者，事实上，整个世界都被主权管辖权所分割占据着，几乎所有个人都被这些领土主权的管辖权所控制着」 <注83>，因此国家依然是提供人类保护和安全的最主要的政治组织，主权概念也将与国家长存。

    三、国际人权法的发展

    人权的定义众说纷纭，一般而言，人权是指那些属于人类生活中基本且不可分割的权利。早期自由主义倡导的人权观念被称为「自然权利」（ natural rights ），即基于自然法和理性，每个人与生俱来且不可分割的权利，社会和国家存在的目的是为了保护个人包括生命和基本自由的财产权。二次大战后，国际社会乃以联合国宪章、国际人权宣言、公民与政治权利公约、经济、社会与文化权利公约、其它单一议题人权条约以及区域性人权法条约，确认了个人和民族的政治、公民、社会、经济、及文化人权，国家也以宪法和法律保障国民人权，于是人权的内容与地位普遍地受到法律的保障。因此，国际人权法的发展已经跨越了国内管辖权的界限，使个人权益直接受到国际法的保障维护。传统主权观点无法对个人各项人权予以维护，无论是探讨国内主权的绝对主权或人民主权理论，或是指涉国家间关系的绝对领土主权或相对领土主权原则，皆无法涵盖以民主制度为架构的人权保障。

    呼应于当代民主理论与实践的发展，国际人权发展中对于个人在国家中的公民权和政治权，更是为国际人权法所重视。在民主潮流的冲击下，虽然我们不能确定是否 历史 已经终结，但福山（Fukuyama）无误的指出「民主制度是现今唯一能够在全球不同地域和文化中，一致受到肯定的政治制度」<注84>。国际法学界也开始强调民主制度是一项逐渐成形的国际规范，民主统治（democratic governance）被强调为国家及政府合法性的构成要件之一 <注85>。福斯（Gregory Fox）更指出政治参与权（political participation）已经成为一项普遍性权利，而应该受到国际法的保障 <注86>。就国家实践而言，冷战后西欧国家和美国在考虑赋予东欧国家和前苏联共和国外交承认时，除了要求这些国家必须尊重彼此疆界和防止核武扩散外，更要求它们对于民主化和保护少数民族的承诺 <注87>。因此，我们可以推论一政治实体内部的民主制度结构，已逐渐被视为取得被承认为主权国家的重要要件之一。
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